L’espropriazione per pubblica utilità è un istituto risalente ad una ormai lontana legislazione di settore, riformata ed adeguata all’evolvere complessivo dell’ordinamento. All’attualità la disciplina è contenuta nel testo unico espropri (d.p.r. 327/2001 – d.lgs. 302/2002 e successive rettifiche e integrazioni), che ha posto parzialmente termine al caos legislativo e giurisprudenziale che si era negli anni accumulato. La normativa regionale ha poi fornito ulteriori precisazioni, ma rimanendo sempre necessariamente nella “cornice” delle disposizioni del Testo unico.
Si tratta di un procedimento necessario per realizzare qualsiasi programma di intervento pubblico, dato che i terreni “demaniali” o comunque in proprietà della pubblica amministrazione, non sono sufficienti, di per sé, a questi fini, né sono sempre localizzati nelle zone dove è necessario intervenire (per la costruzione di strade, ponti, edifici pubblici, scuole, ospedali, quartieri o complessi per l’edilizia pubblica economica e popolare, e così via).
Al concetto di espropriazione deve essere comunque associato il concetto di “garanzia” del privato e di “indennizzo”. È necessario sia seguire un determinato procedimento, disciplinato partitamente dalla legge per pervenire all’esproprio, sia assicurare all’espropriato un adeguato ristoro del sacrificio che gli è imposto. Questi problemi sono stati sottoposti all’attenzione non solo ripetutamente della Corte costituzionale ma anche della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo. In particolare le decisioni adottate dal giudice di Strasburgo hanno rivoluzionato l’istituto dell’espropriazione adeguandolo maggiormente alla tutela della proprietà, tutela che nel tempo la legislazione farraginosa di settore aveva molto ridotto.
Del resto l’espropriazione per pubblica utilità è stata, da sempre, oggetto di varie tensioni tra pubblico e privato, e di variabili in base alla sensibilità del periodo storico nella perenne ricerca di un equilibrio tra l’interesse della collettività e quello del privato proprietario.
In particolare nel diritto privato, l’espropriazione è esaminata dal punto di vista dei limiti che si appongono alla libertà del singolo proprietario; anzi, è considerata il limite più grave, perché è destinata a privare il proprietario del suo bene per l’intervento dello Stato, al fine di realizzare un interesse generale.
Nel diritto amministrativo, l’espropriazione è esaminata sia nell’ambito dell’analisi delle attività della pubblica Amministrazione, sia nell’ambito dei procedimenti amministrativi, cioè della concatenazione di atti che, seguendo un ordine previsto dalla legge, è destinata a far acquisire alla mano pubblica beni che appartengono al privato, dietro la corresponsione di una somma liquidata a titolo di indennizzo, secondo parametri predeterminati dal legislatore.
È evidente che la prospettiva varia a seconda che il fenomeno sia considerato dal punto di vista del privato o secondo l’ottica della pubblica amministrazione. Nella prima ipotesi, vengono in rilievo soprattutto gli effetti privativi conseguenti all’espropriazione che operano a danno dei proprietari; nel secondo, invece, le ragioni pubblicistiche che giustificano la sottrazione del bene al privato per fini di pubblica utilità.
Lo sviluppo dell’urbanistica, in particolare, ha inciso profondamente sulla morfologia dell’istituto, da un lato, consentendone la razionalizzazione, ma, dall’altro, rendendo più aspro il conflitto tra l’interesse pubblico e quello privato aggravato dalla funzionalizzazione del diritto di proprietà e dal potere conformativo attribuito al legislatore.
I pronunciamenti della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo (Corte dalla quale è partito in realtà il vento di riforma con riconoscimento finalmente dei diritti degli espropriati, per lungo tempo calpestati) non lasciavano dubbi di sorta sull’illegittimità di principi cardine della normativa italiana che regolava la materia espropriativa. La Corte costituzionale (che ricordiamo, a titolo di cronaca, aveva inizialmente ritenuto pienamente legittimo l’art. 5 bis d.l. 1992 n. 333 con la sentenza del 16.12.1993, n. 442) ha dovuto uniformarsi a sacrosanti principi internazionali di tutela del cittadino espropriato.
Con le sentenze gemelle nn. 348 e 349 del 2007, note per aver definito le relazioni con la Convenzione europea dei diritti dell’uomo e con la Corte di Strasburgo, la Corte costituzionale ha significativamente mutato il proprio orientamento in materia di indennità di espropriazione e di occupazione acquisitiva, per avvicinarsi agli orientamenti della Corte Europea dei Diritti dell’Uomo, che esige che la misura di tale indennità sia commisurata al valore di mercato del bene espropriato. Il tema della quantificazione dell’indennità di espropriazione è stato a lungo oggetto di vivaci discussioni accademiche in Italia, collegandosi direttamente allo statuto del diritto di proprietà. La svolta giurisprudenziale è stata determinata dall’apertura ai diversi criteri utilizzati dalla Corte di Strasburgo, che ha indotto la Corte costituzionale a dichiarare l’illegittimità costituzionale della legislazione italiana che prevedeva una indennità di espropriazione molto bassa, svincolata dal valore di mercato, in precedenza passata indenne dal giudizio di legittimità costituzionale condotto sulla base di parametri interni. Con una successiva pronuncia n. 181/2011, la Corte costituzionale ha esteso ad ulteriori fattispecie il criterio del valore di mercato, accolto nella giurisprudenza italiana a partire dal 2007.
Detti principi sono stati poi migliorati dal legislatore nella riformulazione dell’art. 37 t.u. espr.
È vero, peraltro, che il legislatore italiano non ha il dovere di commisurare integralmente l’indennità di espropriazione al valore di mercato del bene ablato e che non sempre è garantita dalla C.E.D.U. una riparazione integrale, ma la stessa Corte di Strasburgo ha affermato che in caso di “espropriazione isolata”, soltanto una riparazione integrale può essere considerata in rapporto ragionevole con il valore del bene (si veda Bortesi e altri c. Italia ricorso n. 71399/01 decisione 10.6.2008).
Anche le decisioni della Corte Europea di condanna dell’Italia per gli espropri illegittimi hanno costretto il legislatore italiano a rivedere integralmente la materia.
L’utilizzazione senza titolo di un bene per scopi di interesse pubblico è attualmente disciplinata dall’art. 42 bis, d.p.r. 327/2001 che ha introdotto “l’acquisizione provvedimentale”, dopo la declaratoria d’incostituzionalità dell’art. 43, d.p.r. n. 327/2001 pronunciata dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 293/2010.
La nuova previsione attribuisce all’amministrazione il potere di emanare l’atto di acquisizione, al fine di sanare illecite occupazioni e modificazioni di beni immobili intervenute in assenza di valido ed efficace provvedimento di esproprio o dichiarativo della pubblica utilità.
L’adozione del provvedimento di acquisizione ex art. 42 bis, d.p.r. 8.6.2001, n. 327 è consentita solo quando costituiscel’extrema ratio per la soddisfazione di attuali ed eccezionaliragioni di interesse pubblico e a conclusione di una effettivacomparazione con i contrapposti interessi privati, sempreche non siano configurabili altre opzioni, compresa lacessione volontaria mediante atto di compravendita, e nonsia ragionevolmente possibile la restituzione del bene alprivato, sia essa totale o parziale, previa riduzione inpristino.
Questo libro nasce come tentativo di fornire direttamente ai privati, cittadini o aziende, coinvolti in procedure espropriative e/o ai loro consulenti, uno strumento snello e aggiornato che permetta di avere una visione di insieme delle varie problematiche con una chiara ottica, ribadiamo, di tutela del privato. Del resto numerose sono le pubblicazioni in materia, anche di notevole spessore, focalizzate però a supportare l’azione della pubblica amministrazione mentre maggiormente carenti risultano essere gli approfondimenti dal punto di vista della tutela dell’espropriato.
Per permettere ulteriori approfondimenti sulla materia anche a chi non possiede banche dati professionali, è stata fatta appositamente la scelta di indicare, quando possibile, banche dati gratuite dove rinvenire la giurisprudenza indicata nel libro.
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